刘营律师谈依法必须招标项目的范畴

（节选自《招标投标法实施条例实务指南与操作技巧》，刘营著，法律出版社）

依法必须进行招标项目（以下简称“必须招标项目”）是必须招标制度的体现，也是招标投标法的核心内容之一，是指一定范围内的工程、货物和服务，凡是达到法定金额标准的，必须通过招标方式进行采购。由于招标投标活动在程序性、规范性、公正性方面比其他采购方式更加严格，招标人投入的精力、费用和时间往往更多，在缺乏必要的激励机制的情况下，采购人通常不会主动选择招标方式进行采购。为了推广适用招标投标方式，必须建立必须招标制度，规定某些项目必须采用招标方式进行采购。

招标投标法第3条规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。

《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（计委3号令）对必须招标项目的范围和规模标准进行了细化。两部规范性文件从项目性质、项目种类、项目范围和规模标准四个方面，对必须招标项目的构成要素进行了明确界定。工程建设项目中，判断一个项目是否属于必须招标项目，需要从项目性质、项目种类、项目范围和规模标准四个方面逐一界定，同时满足以上四个条件的项目，才属于必须招标项目。

1. 项目性质

就项目性质而言，工程建设项目中的必须招标项目，首先应当属于工程建设项目。根据《招标投标法实施条例》第2条的规定，工程建设项目是指新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮的土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程，以及构成这些工程不可分割的组成部分且为实现这些工程基本功能所必需的设备、材料，和完成这些工程所需的勘察、设计、监理等。

2. 项目种类

必须招标项目的种类，主要限于工程勘察、设计、施工、监理和重要的设备材料。

工程勘察是指为了给项目选址、设计和施工提供可靠科学依据，对项目所在地的地形、地质、水文等要素进行测绘、测试及综合评定的活动。工程勘察的内容包括工程地质勘察、岩土工程勘察、水文地质勘察、工程测量等。工程勘察的性质分为选址勘察、初步勘察和详细勘察。

工程设计是指对拟建工程的生产工艺流程、设备选型、建筑物外形和内部空间布置、结构构造、建筑群的组合以及与周围环境的相互联系等方面，按照现行技术标准进行综合性技术经济分析，并提供作为建设依据的设计文件和图纸的活动。工程设计包括方案设计、初步设计和施工图设计，以及在技术复杂而又缺乏经验的项目中所进行的技术设计。

工程施工是指施工组织按照设计的规格和要求建造建筑物和构筑物的活动，是施工组织配置各种施工要素，将工程设计物化为工程产品的过程。工程施工管理包括施工调度、施工安全、文明施工、环境保护等几方面的内容。

工程监理是指业主聘请具有相应资质的监理单位，对项目的建设活动进行咨询、顾问、监督，并将业主与第三方为实施项目建设所签订的各类合同的履行交予其监督和管理的活动。工程监理的目的是监督承包单位在工程质量、建设工期、安全要求和建设资金使用等方面是否依照法律、行政法规、有关的技术标准、设计文件和承包合同履行其相关的责任和义务，并对承包单位的不当行为及时给予管理和制止。 

我国法律、行政法规对设备材料的范围没有做出明确的规定，借鉴《联合国货物、工程和服务采购示范法》的规定，通常认为设备材料为各种各样的物品，包括原材料、产品、设备或固态、液态或者气态物体和电力，以及货物供应的附带服务，条件是那些附带服务的价值不超过货物本身的价值。

3. 项目范围

必须招标项目的范围主要限于三类：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

（1） 大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目

“基础设施”，是指为国民经济各行业发展提供基础性服务的能源、交通运输、邮电通讯、水利、城市设施、环境与资源保护等设施，具体范围可参见《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（计委3号令）第2条的规定。“公用事业”，是指为适应生产和生活需要而提供的具有公共用途的服务，如供水、供电、供气、供热、科技、教育、文化、体育、卫生、社会福利等项目，具体范围可参见《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（计委3号令）第3条的规定。由于大型基础设施和公用事业项目投资金额大、建设周期长，基本上以国家投资为主，而且这些项目关系到公众安全和社会公共利益，为了保证项目质量，保护公民的生命财产安全，招标投标法规定，对于大型基础设施和公用事业项目，不论其建设资金来源如何，都必须依法进行招标。

（2） 全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目

“国有资金”，是指国家财政性资金（包括预算内资金和预算外资金），纳入财政管理的各种政府性专项建设基金，国家机关、国有企业、事业单位和社会团体的自有资金及借贷资金。“全部或部分使用国有资金投资的项目”是指一切使用国有资金（不论其在总投资中所占比例大小）进行的建设项目。“国家融资的项目”是指使用国家通过对内发行政府债券或向外国政府及国际金融机构举借主权外债所筹资金进行的建设项目，以及国家授权投资主体融资的项目和国家特许的融资项目。这些以国家信用为担保筹集，由政府统一筹措、安排、使用、偿还的资金也应视为国有资金。该类项目的具体范围，可参见《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（计委3号令）第4条和第5条的规定。我国是以公有制为基础的社会主义国家，绝大多数建设项目的资金来源于国有资金，国有资金来自于各项税收和政府性收费，国有资金的合理、有效使用，涉及全体纳税人和全体社会成员的共同利益。为了切实保护国有资产，发挥国有资金的最佳经济效益，需要通过立法，将使用国有资金的建设项目纳入到必须招标范围。

（3） 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目

改革开放以来，我国开始利用包括世界银行、亚洲开发银行、日本海外经济协力基金、科威特阿拉伯经济发展基金等一些国际金融组织和外国政府的贷款和援助资金。一些国际金融组织和外国政府的贷款，通常是由我国政府有关部门作为对外借款的“窗口”单位，由国家实行统借统还，或者由国家财政承担还款担保责任。因此，这类国际金融组织和外国政府的贷款，实际上已成为我国广义的国有资金的一部分，与国家投资、融资的建设项目一样，也应将其纳入必须招标项目的范围。该类项目的具体范围，可参见《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（计委3号令）第6条的规定。需要注意的是，依照招标投标法第67条的规定，使用国际组织或者外国政府的贷款、援助资金在我国境内进行的项目采购，如果贷款方、援助方对采购方式和招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可适用其规定，不适用我国招标投标法，但其规定违背我国社会公共利益的除外。

4. 规模标准

根据项目种类的不同，《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（计委3号令）对必须招标项目的规模标准分别作出了规定：勘察、设计、监理等服务项目合同估算价50万元以上；施工项目合同估算价200万元以上；货物采购项目合同估算价100万元以上；单项合同估算价不足以上标准，但是，项目总投资额在3000万元以上。符合上述任何一条规模标准的项目，都属于必须招标项目。

另外，需要注意的是，根据招标投标法第3条的规定，法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。因此，除上述四个构成必须招标项目的条件外，如果法律或者国务院对必须招标的范围另有规定的，还应当遵守其规定。